清欠也只是一个开始，并非结束。清欠的目的达到，那必然就要“建村设乡”。解决效率低下的行政运行体系，让皇权下乡，对地方实行有效动员，无疑就是“建村设乡”的本质所在。周士相来松江，便是为“建村设乡”坐镇，亲自监督来的。松江是江南开展“建村设乡”的第一个府，松江干好了，做出成绩来了，其它地方也就水到渠成了。
“建村设乡”的下一步自然是大力生产，用广东的办法来整合田地，进行集中有效的耕作，类似于“屯田”模式，只不过并非由军队来完成，而是由被彻底掌握了地方行政权力的乡村自行完成。这中间，士绅阶层被抛到一边，取而代之的是太平军的伤残及退役人员，由这些太平军出身的乡长、村长们执行从齐王府发出的每一道命令，并且落实并督促。层层环环，将所有人置于一个集体之中，动则全动，静则全静。
来松江的第一天，周士相还秉承着来之前的想法，就是削弱松江的纺织业，恢复耕地，成为一个大粮仓。他划了一个红线，粮食重于一切。正如他前世，哪怕经济体量已经巨大无比，可耕地的红线却一点也不能动。无论社会如何发展，文明如何进步，维持这个体系的不是什么法律，也不是道德，而是粮食。没有粮食，再富裕的地方也不过是空中楼阁；没有粮食，再安份守己的百姓也会成为铤而走险的亡命之徒。
江南好，可江南之外不好。周士相打下来的地盘很大，可和当年的崇祯皇帝一样，其实也是个烂滩子。两广残破、江西残破、湖南残破、安徽残破、也就江南和浙江稍微好些。广东经几年治理，稍稍好些，却要承担广西及日后云贵的接济，安南的粮食源源不断的输入广东，又源源不断从柳江运往广西，再一点一点的消耗。因为海路不通，周士相不可能指望安南的粮食能够一直输送到北方，走陆路的话，更是个浩大及无底洞的投入，得不偿失。所以周士相必须要有一个新的粮仓所在，如此才能接济江西、安徽、江北，并保证日后北伐所到之处，都有源源不断的粮食跟上。
只是在松江走访多处后，周士相却改变了主意。他发现近二十年的兵灾没有破坏当地的商业生态，农民们对于种植水稻的积极性并不高。当种田所得和种桑、种棉二者间的利润不在一个级别或者相差太大时，农民便会自觉选择种植经济作物，而不是继续种水稻，种麦。因为他们考虑得只是眼前利益，自家利益，而不是官府利益，朝廷的利益。他们也不会去想，在他们家乡之外，有多少人在饥饿中等死。他们只会想，自己今年能挣几个钱。
直接利益驱动下，松江的农民们不想种粮食，那些商人作坊主们也不会想什么“改桑为田”。周士相很奇怪，连年战乱之下，江南这些纺织品怎么还能卖的动。汪士荣禀报了一件事，那就是江南这些纺织品有自己的销路。松江有出海口，金山卫就是最大的一个港口。据汪士荣说，大量纺品在金山港口装船，然后贩卖到金厦去，然后由金厦方面再转卖海外。除这条海路外，便是北地。清廷曾在南都设江宁织造局，由织造局大量收购江南的纺织品运往北.京，然后再由内务府的那些皇商销卖到各地。这世上从来不缺穷人，可也不缺富人。富人有吃有住，自然有钱用在穿上面。另外，丝绸可能不是百姓生活必需品，毕竟能买得起的很少，可棉布却是要的。再怎么穷，一家大小总要有套衣服穿吧，哪怕再破再旧，总能裹体。有了这个硬性需求，纺织作坊自是不愁无工可开。
种棉花、种桑、养蚕的农民，作坊里打工的织工、买卖的商人、跑货的行帮等等构成了一个庞大的利益团体，甚至于松江不少地方，农民家中都有织机，白天在田里忙完之后，便在油灯下挑夜织布。如果不断了这些纺织品的销路，想要强制在松江种植粮食，恐怕不仅不会让百姓感恩戴德，反而会让他们生出怨意。但是真要强制摧毁松江的纺织业，弊端也是极大。清欠牵连范围甚广，但是也只限于士绅阶层，对于商人和百姓并无触动，真要再让商人和百姓对太平军产生抵触、敌视，哪怕太平军的刀再快，恐怕也是杀之不绝。
而杀人，肯定不是周士相的本意。
人已经不多了，他反清不是为了让不多的人口再少下去。
如何解决这个问题，让松江的农民又肯种田，又让纺织业可以有序的生存下去，周士相当真是绞尽脑汁。
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